新 · 案例 丨 讓“城市更新”更“有心” ——全面助力龍崗區(qū)更高品質(zhì)的公共設施的建設
發(fā)布時間：2020-06-12 00:00 文章來源：
“人無心則廢，城無心則衰”。一座城市，“有心”才有個性，“有心”才有靈魂，“有心”才有生機，“有心”才有未來?！S明朗《打造“有心”之城》
深圳市龍崗區(qū)在經(jīng)歷了20多年的發(fā)展之后，已全面進入“存量”時代，土地資源越來越緊缺，公共設施的建設問題也越發(fā)突顯，與此同時，城市更新成為當下以及未來落實公共設施的重要手段，在當前城市更新已推進近10多年之際，我們重新評估城市更新所做貢獻和面臨問題之時，對優(yōu)化公共設施建設、解決民生問題，促進城市發(fā)展具有較強的現(xiàn)實意義，對全市的城市更新工作也具有推廣的意義。基于此，我司經(jīng)中標承接龍崗區(qū)城市更新和土地整備局委托開展《龍崗區(qū)公共設施規(guī)劃建設現(xiàn)狀調(diào)研及東部中心核心區(qū)公共設施統(tǒng)籌規(guī)劃和實施策略（2018-2025）研究》，本項目研究對象包括公共管理與服務設施、交通設施及公用設施三大類，本次規(guī)劃是基于全區(qū)現(xiàn)狀的調(diào)研和評估，聚焦城市更新公共設施建設現(xiàn)狀，搭建動態(tài)更新的GIS數(shù)據(jù)平臺，評估十年更新配建設施面臨的各種問題，針對問題提出規(guī)劃策略和建議，并重點提出東部中心公共設施的實施統(tǒng)籌方案，構(gòu)建可行的實施路徑,通過優(yōu)化城市更新配建的手段和方式，讓“城市更新”更“有心”。
通過調(diào)研，龍崗區(qū)現(xiàn)狀公共設施整體呈現(xiàn)“東強西弱”的總體特征，教育、文體設施缺口較大，中小學公辦學位缺口達12.5萬座，高中學位缺口1.5萬座，不利于解決民生基礎問題，且急缺優(yōu)質(zhì)、大型的文體設施如劇院、美術館、博物館以及三甲醫(yī)院及特色的?？漆t(yī)療設施等，無法支撐龍崗打造成為深圳東部中心，具體特征如下：
特征一：空間配置效率與發(fā)展目標匹配度較低，區(qū)域影響力較弱
公共設施配置與城市空間格局不匹配：從龍崗區(qū)整體“雙核引領、多輪驅(qū)動”的發(fā)展格局來看，龍崗區(qū)公共設施與城市結(jié)構(gòu)發(fā)展目標吻合度較低, 優(yōu)質(zhì)、特色公共服務資源不足，區(qū)域服務能級較弱。通過與城市公共空間、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀軌道交通協(xié)調(diào)分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)狀公服與龍崗區(qū)公共資源的協(xié)調(diào)程度較低，與重點產(chǎn)業(yè)片區(qū)以及軌道站點匹配度較弱。
圖一：城市公共空間協(xié)調(diào)度分析
圖二：現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)度分析圖
圖三：現(xiàn)狀軌道交通協(xié)調(diào)度分析圖
特征二：服務容量及建設標準與人口需求不符，服務效能待提升
公共設施服務規(guī)模難以滿足人口需求：截至2019年年底，龍崗區(qū)常住人口238.6萬人，總體上各類設施均存在不同的缺口。整體呈現(xiàn)“東強西弱”的特征，尤其西龍崗片區(qū)的教育、醫(yī)療、文體等設施缺口最為嚴重，具體情況如下：
各街道公共設施評估情況一覽表
特征三：城市更新未來會成為落實公共設施的重要手段
在當前城市更新已推進近十多年之際，龍崗全區(qū)已批更新單元共96個（截止2019.12），規(guī)劃獨立占地設施109項，已建19項（教育設施16項、交通設施2處、市政設施1處），規(guī)劃非獨立占地設施278項。十年間，龍崗區(qū)由城市更新提供的教育設施占全區(qū)建設計劃的30%，城市更新已經(jīng)成為落實公共設施的重要手段。
本次規(guī)劃課題組基于大量已建更新項目的調(diào)研，分別從縱向與橫向進行全面評估。縱向上，以2016 -2017年為臨界點，分強區(qū)放權前和放權后的不同時間進行評估；橫向上，則從規(guī)劃建設、移交運營、服務效能三個環(huán)節(jié)進行評估，具體存在問題如下：
（1）規(guī)劃建設方面，公共設施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃
城市更新推進緩慢，公共設施整體實施率較低，僅占24%：通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，強區(qū)放權之前已批更新項目規(guī)劃83項獨立占地設施中，僅24%的設施已建并投入使用，2%的設施目前仍在建設中，74%的獨立占地設施未建設。
補丁式的城市更新公共設施布局，空間配置效率偏低：整體來看，強區(qū)放權后相對于強區(qū)放權以前，更新項目的土地貢獻規(guī)模有了較大幅度的提升。但具體來看，96個已批更新項目中更新貢獻公共管理與服務設施用地僅占總貢獻用地的22.7%，且補丁式的城市更新項目導致公共設施空間布局較為分散，這對推動大型公共設施落地造成較大阻力。
強區(qū)放權前后各類改造項目平均土地貢獻率對比一覽表
（2）移交運營方面，移交滯后且運營效率低
①建設滯后：約24.6%的配套設施運營滯后小區(qū)建設，主要涉及社區(qū)居委會、社會警務室等設施；
②使用率較低：約6.8%的更新單元移交的設施建設存在閑置的情況，或用于堆放雜物，或并未按照規(guī)劃功能運營，主要涉及門診部、社區(qū)警務室等設施；
③功能改變：約8.3%的更新單元所移交的設施并未按照規(guī)劃的功能進行落實，如社區(qū)服務站調(diào)整為老年人服務設施，或調(diào)整為經(jīng)營性設施，涉及總建筑面積約13289.71 m2。
（3）服務效能方面，服務能力與需求有差異
①供不應求：主要是幼兒園超規(guī)模辦學的情況比較嚴重，由于規(guī)劃設計階段未能統(tǒng)籌考慮周邊未來發(fā)展需求，在實際運營中導致需求過大，不得已擴大辦學規(guī)模；
②建設標準低：主要是小區(qū)級文化活動室等缺乏必要的設備，不滿足使用者的實際需求；或采光通風較差、或缺乏戶外活動場地、或建筑面積及層高等方面不符合相關建設標準；
③位置不合理：約2.5%的公共設施位置不合理，可達性較差，不方便使用，主要問題表現(xiàn)在文化活動室、社區(qū)服務站等設施不是位于首層，或位于小區(qū)內(nèi)部，或位置較為偏僻、不臨街設置等方面。
基于以上城市更新配建公共設施存在諸多方面的問題，本次規(guī)劃本著將龍崗區(qū)打造成為深圳東部“高端引領、基礎保障”的高水平公共服務高地的發(fā)展目標，通過優(yōu)化城市更新配建的手段和方式，努力向市民提供一個滿足人的需求，功能多樣性且舒適安全的公共場所。因此提出如下的對策建議：
策略一：以需求為導向，實施更新統(tǒng)籌規(guī)劃
統(tǒng)籌功能片區(qū)設施需求：結(jié)合龍崗區(qū)城市功能結(jié)構(gòu)，針對不同片區(qū)的發(fā)展訴求與特色，分析各片區(qū)不同設施供需關系，綜合疊加以整體評估片區(qū)公共設施的緊缺程度。
東部中心各片區(qū)設施緊迫度分析
統(tǒng)籌空間布局與實施路徑：根據(jù)多種要素劃定潛力更新區(qū)域，并在片區(qū)設施緊缺程度及設施類型的基礎上，初步確定各類設施的統(tǒng)籌布局方案。
更新統(tǒng)籌單元分布圖
建立更新單元建設指引：在更新單元方案經(jīng)濟可行性的前提下，建立“方案示意”+“設施規(guī)?！?“建設指引”三合一的更新單元配建指引，進一步確定公共設施的建設規(guī)模、位置的建設要求等內(nèi)容。
更新統(tǒng)籌單元公共設施建設指引圖
策略二：以問題為導向，盤活既有公共設施
盤活資產(chǎn)，統(tǒng)籌整改：針對未按規(guī)劃建設并使用的設施，建議結(jié)合所在片區(qū)實際需求對已建的設施進行統(tǒng)一整改，靈活適應當前訴求；另外建議在后續(xù)更新項目中統(tǒng)籌安排使用率低下和供不應求的設施。
利用鄰里單元靈活統(tǒng)籌整改公共設施
提升標準，預留空間：針對供不應求的設施，如幼兒園，應在滿足項目自身學位需求的基礎上，充分研判周邊未來發(fā)展情況，按照一定的系數(shù)增加預留一定的擴建空間。政企合作，提升效率：建議考慮改變運營方式，引入社會資金，以提升公共設施服務品質(zhì)。同時有條件進行復合建設，提升設施使用率。
策略三：以平臺為基礎，強化實施保障機制
搭建動態(tài)更新數(shù)據(jù)平臺，實施檢測與反饋：在充分調(diào)研和資料收集的基礎上，形成現(xiàn)狀GIS一張圖+一張表。一方面對接國土空間規(guī)劃，另一方面數(shù)據(jù)庫的搭建可聯(lián)動相關部門信息互通，同時通過實時反饋更新，為后續(xù)公共設施的供給和配置提供數(shù)據(jù)支撐和反饋信息。
構(gòu)建動態(tài)可更新數(shù)據(jù)平臺示意圖
構(gòu)建統(tǒng)一標識系統(tǒng)，提高城市運行效率：通過設計統(tǒng)一的公共設施標識系統(tǒng)，建立邊界界定清晰、標志統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，引導公眾有效使用公共設施。分別制定專家專項規(guī)劃審批階段、建筑設計方案核查階段、建設實施階段不同的審查要點，將公共設施標識建設工程的規(guī)劃驗收納入項目主體建設工程規(guī)劃驗收。
優(yōu)化項目審查管理，簡化設施移交程序：一是優(yōu)先推動公共設施缺口嚴重區(qū)域的更新項目的審批立項；二是積極推進已批更新項目的建設，同時系統(tǒng)清理已簽訂土地使用權出讓合同滿2年但仍未開發(fā)建設的已批未建更新項目，優(yōu)先用于緊缺型或戰(zhàn)略型設施的落地。
實施一：對龍崗區(qū)現(xiàn)狀已建設施進行全面梳理，重點對目前全區(qū)46個已批已建/在建更新項目中配建的各類設施進行全方位調(diào)研，建立龍崗全區(qū)現(xiàn)狀一張圖，一方面銜接市、區(qū)國土空間規(guī)劃；另一方面為未來各個街道、各類設施的規(guī)劃建設以及管理提供基礎信息平臺。
GIS基礎數(shù)據(jù)平臺
實施二：在本規(guī)劃基礎上，龍崗城市更新與土地整備局開展了《龍崗區(qū)鼓勵社會資金投資城市更新項目周邊公共設施管理規(guī)定》政策修編，進一步鼓勵更新項目內(nèi)及周邊公共設施建設，并明確和細化了更新項目審批階段對公共設施審查的技術要點。
實施三：對相關項目的推進起到了積極的引導作用，包括坂田街道的公共設施規(guī)劃、平湖街道旭日廠片區(qū)公共設施的統(tǒng)籌規(guī)劃，有效引導多個街道公共設施的建設，推進全區(qū)民生工程的建設。
《龍崗區(qū)鼓勵社會資金投資城市更新項目周邊公共設施管理規(guī)定》政策修編
在“粵港澳大灣區(qū)”和“先行示范區(qū)”雙區(qū)戰(zhàn)略背景下，我司將全面踐行生態(tài)文明新思想，高效利用土地資源統(tǒng)籌公共服務設施的規(guī)劃建設，積極探索城市更新項目如何去打造一個滿足人的需求、符合人的尺度，并能融入城市中的公共場所，為龍崗市民創(chuàng)造一個除了家庭與工作學習場所之外的第三空間，讓“城市更新”更“有心”，全面助力龍崗區(qū)打造成為“城市文明典范、民生幸福標桿”。
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